Голова ОТГ у нових реаліях— “місцевий царьок” чи представник громади?

У деяких штабах партій та окремих кандидатів почали готуватись до місцевих виборів, проведення яких заплановано на осінь 2020 року. Вони цікаві тим, що будуть проводитись за новим Виборчим кодексом України: для громад до 90 тис виборців – по мажоритарній системі, а для обласних і міських рад з населенням 90 тисяч і більше – по новій системі пропорційного представництва з відкритими списками.

Водночас, досі триває реформа децентралізації, процес якої започаткований ще у 2014 році із затвердженням Концепції реформування місцевого самоврядування та Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”. Практично всі державні обласні адміністрації подали до Кабінету Міністрів України перспективні плани формування територій, які наразі узгоджуються. Також обговорюються проекти субрегіонального рівня по областях. Етап формування ОТГ планують закінчити до виборів, щоб надати  новоствореним громадам право участі у них. Об’єднання громад та їх укрупнення істотно змінює кількість виборців та мандатів, збільшує рівень конкуренції.

У силу того, що ОТГ отримали більше прав, ніж окремі села та міста, їх територія в рази перевищила обсяги будь-якого раніше створеного населеного пункту, а бюджет став відносно незалежним – все це є критеріями, які приваблюють політиків та бізнесменів брати участь у майбутніх виборах. А саме: змагання за владу спонукає деяких з них застосовувати різні політичні технології.

Наприклад, адміністративний ресурс вимагає наявність під час або напередодні виборів у самого кандидата або дотичних йому людей повноважень у напрямку кадрової роботи, розподілу бюджету, майна, діяльності комунальних закладів  тощо, для використання з метою отримання більшої підтримки людей при голосуванні. Різкий початок до виборів ремонту школи, про який мешканці просили декілька років, або роздача 1000 грн пенсіонерам із місцевого бюджету – це все ознаки наявності впливу.

Децентралізація дещо змінила і структуру керування на місцях. Ради всіх населених пунктів, які об'єднуються, реорганізуються в одну, керівництво якою  разом із її виконком/апаратом здійснює голова ОТГ. Очільникам колишніх сільських рад, які увійшли до складу, зменшують обсяг повноважень, їх посади в новій структурі мають назву «староста» та вже в цій ролі вони входять до складу виконкому (Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Тож які права та повноваження мають голови ОТГ, а в яких випадках можуть зловживати адміністративним ресурсом у власних виборчих інтересах?  Розглянемо декілька міфів, пов'язаних з цією посадою:

 Міф перший: “Голова ОТГ керує одноосібно, всі мають йому підкорятись”.

Особливість посади в тому, що вона є одночасно і виборною і  посадовою (ст. 12 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”), таким чином підпадає під дію норм Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”.

Норми Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” не передбачають надання голові ОТГ інших повноважень ніж ті, що виконує очільник окремого села, селища та міста. Уся різниця – в обсягах та масштабах прав, які набули місцеві ради та виконкоми, які він очолює.

Голова і далі продовжить займатись організаційною роботою: буде скликати та координувати роботу ради, підписувати її рішення та виконкому. Кадрова робота обмежується тим, що він може вносити на сесію пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету, призначати на посади та звільняти його керівників, а також підприємств, установ та організацій комунальної форми власності та інше. Залишаться за головою і властиві наглядові функції: до нього можна буде і далі звертатись зі скаргами відносно посадових осіб та органів, щодо яких він має право ініціювати перевірки.

Використання головою наданих йому кадрових повноважень  з метою отримання більшої підтримки на виборах є ознакою інституційного адміністративного ресурсу. Наприклад, щоб заручитись підтримкою бізнес структури - власника “маршруток”, що  хоче стати монополістом у цій галузі, він може влаштувати бажану їм людину в керівництво комунального підприємства, що здійснює рейсові перевезення. Також прикладом є вимагання від старост  роздавати в їх округах агітаційні газети на підтримку діючого голови  або будь-якої політичної партії.

Міф другий: “Голова ОТГ може «роздавати наліво та направо» бюджетні кошти”

 Голова ОТГ бере участь у розподілі коштів місцевого бюджету, забезпечує підготовку та подання на затвердження раді проєкти програм соціально-економічного та культурного розвитку, з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання (ст.42 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”). Крім цього, йому надано право укладати договори від імені громади, представляти її у відносинах з іншими органами.  

При цьому законодавством України встановлено запобіжні заходи, щоб уникнути зловживання цими правами. Згідно ст. 26 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” виключною компетенцією місцевої ради є прийняття рішень та затвердження будь-яких документів, які стосуються фінансової частини діяльності ОТГ.  У тих випадках, коли голова використовує ресурси ОТГ на користь не територіальної громади, а окремої партії чи політиків — йде мова про використання бюджетного адміністративного ресурсу.

Наприклад, дії голови у ході або незадовго до передвиборчої кампанії, які пов'язані із розподілом коштів місцевого бюджету, та мають за мету спонукати мешканців громади проголосувати на виборах за потрібного кандидата. Це можуть бути будь-які соціальні виплати, нові чи додаткові пільги, підвищення заробітних плат, термінове вирішення соціальних проблем та інше.

Міф третій: “Немає сенсу звертатися до правоохоронних органів у тих справах, які стосуються голови”.

Виконавчі органи ради ОТГ мають повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян (ст. 38 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”). Голова вносить на розгляд ради пропозицію створення поліції, що фінансується з місцевого бюджету. Наразі не прийнятий законопроєкт “Про муніципальну варту”, але діючі нормативно-правові акти мають механізм створення подібного органу.

 Виконкоми мають право надавати безоплатно поліції службові приміщення із меблями і засобами зв’язку, транспорт та інші матеріально-технічні засоби, що може укріплювати в очах мешканців побоювання про тісну співпрацю обох органів. Нормативно не закріплено верхні межі сум, які можуть бути виділені із місцевого бюджету на це забезпечення. І це створює умови в окремих населених пунктах для регулярної закупівлі та передачі сучасної техніки правоохороним органам, яку в подальшому, можуть списати з балансу та використати в особистих цілях.  На підставі того, що голова ОТГ здійснює діяльність на чолі виконкому, то можна говорити про наявність і його прав в контексті даної норми.

У разі використання вищеназваних повноважень в інтересах одних політиків чи партій або з метою тиску на інших — мова йде про використання силового адміністративного ресурсу. До цього можна віднести: протидія з боку правоохоронних органів проведенню  заходу, який організовує конкурент по виборам діючого голови, або, навпаки, ігнорування фактів перешкоджання таким заходам. Прикладами можна вважати накладення адміністративного штрафу або необгрунтований арешт політичного опонента під час або незадовго до передвиборчої кампанії та інші випадки.

Саме виконкомам слід повідомляти, якщо ви маєте намір провести в громадському місці збори чи мітинг; до них слід звернутись і коли ви плануєте зареєструвати щось відповідно до закону (факт смерті, народження, юридичну особу тощо). Наряду із поліцією, вони мають повноваження розглядати окремі правопорушення. Наприклад, якщо підприємство без дозволу створило стихійну свалку, то відповідна комісія при виконавчому комітеті має право накласти на керівника фірми адміністративний штраф.  (ст. 38 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”)

Органам місцевого самоврядування підконтрольні та підзвітні  підприємства, установи та організації, що знаходяться в комунальній власності, щодо яких вони можуть ініціювати перевірки (ст. 17 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”).

І хоча вищевказаний обсяг прав закріплений виключно за виконавчими комітетами та місцевими радами, але роль голови, як їх очільника, та особи, яка проводить засідання, формує та підписує пакети документів, велика. Зловживання подібними повноваженнями з метою отримання підтримки на виборах є ознакою регуляторного адміністративного ресурсу. Форми прояву якого можуть бути: ненадання дозволу на проведення мітингу та/або заходу конкурентом по виборам;  застосування санкцій та проведення раптових перевірок суб’єктів підприємницької діяльності, які беруть участь у виборчій кампанії або фінансують діяльність політиків чи партій; умисне затягування та/або відмова у проведенні будь-якої реєстраційної процедури відносно осіб, які не підтримують або виступають проти діючого керівника тощо.

Крім того, голова несе персональну відповідальність перед територіальною громадою і відповідною радою (ст. 42 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Команда проєкту Де?мократія стежить за дотриманням посадовцями всіх рівнів чинного законодавства з метою запобігання зловживання повноваженнями та захисту демократичних цінностей і свобод громадян.

Якщо Вам відомі факти використання адмінресурсу - повідомте нам на пошту  notice.dw@gmail.com, у Facebook та Instagram, чи в анонімній формі на нашому сайті.